Про закон о спелеологии и пещеры мы не забыли. У большинства спелеологов нет юридического образования, и соответственно нам было весьма не просто дать юридическую оценку этому закону. Экспертная группа, созданная президиумом УСА, обратились за помощью к профессионалам. И вот мы получили ответ юриста "Краткий анализ пещерного закона". Думаю, что этот анализ закона будет интересен для ознакомления всей спелеологической общественности, а также и самим составителям закона.
Краткий анализ пещерного закона
1. Закон содержит значительный раздел по разъяснению новой терминологии. При всем уважении к титаническому труду авторов, даже в специализированном законе толкование многих терминов на уровне научной работы просто избыточно, тем более, что большая часть их (например, колено или меандр) потом не употребляется в юридически значимом контексте.
2. В целом проект перегружен научной терминологией, что делает его понимание сложным для непродвинутых чиновников. А ведь именно чиновники будут иметь с ним дело.
3. Проект выглядит дикой смесью из научной монографии по пещерам и пожеланий жадных спелеологов отдать им пещеры в коммерческое использование. Осознавая возможную необходимость более детального урегулирования порядка использования пещер, следует отметить, что коммерческая составляющая слишком выпирает из проекта, довлеет над научной необходимостью и видна невооруженным взглядом. Это означает, что формально проект в таком виде не пройдет соответствующие экспертизы в комитетах. Депутаты не голосуют бесплатно за те вещи, которые напрямую не принесут пользу и прибыль лично им - таковы реалии. Поэтому коммерческую составляющую надо прятать глубже и изящнее.
4. Базируясь на проблеме из п.3, следует отметить, что согласно стандартам юридической техники Закон должен определять какие-либо базовые принципы и понятия. Детально расписанная процедура получения разрешений, оформления приоритетов и прочее - не должны фигурировать в Законе. Это относится к компетенции Постановы Кабмина. В Законе достаточно указать на необходимость оформления приоритета, о предоставлении особого правового статуса природному объекту и о возможности его коммерческой эксплуатации в отрыве от права собственности на землю и разрешения на эксплуатацию недр (случай, когда пещеры вскрываются законными выработками и шахтами).
5. Само понятие коммерческой эксплуатации пещеры, а также приоритета и права запрета посещения по праву первооткрывателя являются новеллами, и не имеют аналогов в мире. Это предъявляет особые повышенные требования к перекрестным ссылкам - большую часть изменений необходимо вносить не через профильный закон, а через изменения в Гражданский кодекс ряд подзаконных нормативных актов о регистрации права собственности и обременений, не связанных с правом собственности. Иными словами, необходимо доработать проект, дополнив его перекрестными ссылками на действующее законодательство и подготовив сравнительную таблицу формата "было-предлагается". Это позволит профильному комитету ВР выдать свое заключение, не особо вникая в суть изменений, затруднит восприятие целостности предлагаемых изменений и удешевит прохождение проекта через ВР.
6. Вопрос ограничения права собственности на земельные участки с пещерами раскрыт недостаточно. Тропинки прохода - не юридический термин. Давно существует понятие суперфиция - "право прохода". Поэтому нет необходимости изобретать велосипед, достаточно указать на необходимость регистрации такого усперфиция в реестре прав и в кадастровой документации.
7. Вопрос ограничения права доступа к пещере на усмотрение первооткрывателя - смешон и без введения новации в виде права собственности на пещерный объект противоречит всему пласту накопленного гражданского законодательства. При этом нет никаких законодательных механизмов реализации такого запрета, что делает диспозицию без санкции простой декларацией.
8. Одновременно с правами классическое гражданское право предполагает возникновение обязанностей. При этом права и обязанности должны быть унифицированы и соответствовать остальному правовому полю. В проекте Закона есть только права. Обязанности виртуальны, не подкреплены ничем, кроме их декларирования и часто их объем не соответствует формальному объему прав.
9. Не предусмотрены изменения в полномочия разрешительных органов, которые должны по закону иметь дело с пещерами. Такие изменения следует вводить путем изменений в положения об этих органах. Как правило, положения утверждены постановой КМУ, поэтому имеет смысл готовить и рассматривать одновременно с законом и проект соответствующей постановы, иначе Закон будет мертворожденный - госорганы не смогут реализовать новые полномочия.
10. Проект полностью упускает вопросы исследования искусственных полостей (выработки, подземные хода и прочее) - тут можно без коммерческой составляющей ограничиться хотя бы режимом государственной охраны, учета и исследования, также имеет смысл дополнить закон режимом исследований не пещерных образований и комплексов (гроты, поноры и прочее) - в начале текста проекта даны определения всего указанного, однако очень наукообразно и не всегда однозначно. Исследование промоин и поноров часто может привести к открытию и новых пещер.
11. Проектом закона предусмотрена очень большая разрешительная роль общественных объединений и организаций. Это нехарактерно для существующих реалий, поскольку общественные организации создаются не для эксплуатации - как только ОО начнет коммерческую эксплуатацию пещеры, она имеет шанс нарваться на налоговые вопросы. В то же время, если мы говорим о возможности эксплуатации пещер силами исключительно юридических лиц, следует понимать, что проект Закона фактически имеет своей целью предоставление экономических преимуществ некому ограниченному кругу заранее известных лиц (все пещеры, пригодные и привлекательные для коммерческой эксплуатации давно открыты и по факту успешно эксплуатируются). Цель такого Закона - создание искусственной монополии. Иными словами антимонопольную экспертизу он не пройдет.
12. Абсолютно непрозрачно прописана процедура установления приоритетов и прочих юридически не обоснованных нововведений. Это - широчайшее поле для коррупции, а для давно открытых объектов - поле для злоупотреблений со стороны чиновников и не менее широкое поле для возникновения споров о приоритете.
По поручению президиума УСА Юрий Касьян1. Закон содержит значительный раздел по разъяснению новой терминологии. При всем уважении к титаническому труду авторов, даже в специализированном законе толкование многих терминов на уровне научной работы просто избыточно, тем более, что большая часть их (например, колено или меандр) потом не употребляется в юридически значимом контексте.
2. В целом проект перегружен научной терминологией, что делает его понимание сложным для непродвинутых чиновников. А ведь именно чиновники будут иметь с ним дело.
3. Проект выглядит дикой смесью из научной монографии по пещерам и пожеланий жадных спелеологов отдать им пещеры в коммерческое использование. Осознавая возможную необходимость более детального урегулирования порядка использования пещер, следует отметить, что коммерческая составляющая слишком выпирает из проекта, довлеет над научной необходимостью и видна невооруженным взглядом. Это означает, что формально проект в таком виде не пройдет соответствующие экспертизы в комитетах. Депутаты не голосуют бесплатно за те вещи, которые напрямую не принесут пользу и прибыль лично им - таковы реалии. Поэтому коммерческую составляющую надо прятать глубже и изящнее.
4. Базируясь на проблеме из п.3, следует отметить, что согласно стандартам юридической техники Закон должен определять какие-либо базовые принципы и понятия. Детально расписанная процедура получения разрешений, оформления приоритетов и прочее - не должны фигурировать в Законе. Это относится к компетенции Постановы Кабмина. В Законе достаточно указать на необходимость оформления приоритета, о предоставлении особого правового статуса природному объекту и о возможности его коммерческой эксплуатации в отрыве от права собственности на землю и разрешения на эксплуатацию недр (случай, когда пещеры вскрываются законными выработками и шахтами).
5. Само понятие коммерческой эксплуатации пещеры, а также приоритета и права запрета посещения по праву первооткрывателя являются новеллами, и не имеют аналогов в мире. Это предъявляет особые повышенные требования к перекрестным ссылкам - большую часть изменений необходимо вносить не через профильный закон, а через изменения в Гражданский кодекс ряд подзаконных нормативных актов о регистрации права собственности и обременений, не связанных с правом собственности. Иными словами, необходимо доработать проект, дополнив его перекрестными ссылками на действующее законодательство и подготовив сравнительную таблицу формата "было-предлагается". Это позволит профильному комитету ВР выдать свое заключение, не особо вникая в суть изменений, затруднит восприятие целостности предлагаемых изменений и удешевит прохождение проекта через ВР.
6. Вопрос ограничения права собственности на земельные участки с пещерами раскрыт недостаточно. Тропинки прохода - не юридический термин. Давно существует понятие суперфиция - "право прохода". Поэтому нет необходимости изобретать велосипед, достаточно указать на необходимость регистрации такого усперфиция в реестре прав и в кадастровой документации.
7. Вопрос ограничения права доступа к пещере на усмотрение первооткрывателя - смешон и без введения новации в виде права собственности на пещерный объект противоречит всему пласту накопленного гражданского законодательства. При этом нет никаких законодательных механизмов реализации такого запрета, что делает диспозицию без санкции простой декларацией.
8. Одновременно с правами классическое гражданское право предполагает возникновение обязанностей. При этом права и обязанности должны быть унифицированы и соответствовать остальному правовому полю. В проекте Закона есть только права. Обязанности виртуальны, не подкреплены ничем, кроме их декларирования и часто их объем не соответствует формальному объему прав.
9. Не предусмотрены изменения в полномочия разрешительных органов, которые должны по закону иметь дело с пещерами. Такие изменения следует вводить путем изменений в положения об этих органах. Как правило, положения утверждены постановой КМУ, поэтому имеет смысл готовить и рассматривать одновременно с законом и проект соответствующей постановы, иначе Закон будет мертворожденный - госорганы не смогут реализовать новые полномочия.
10. Проект полностью упускает вопросы исследования искусственных полостей (выработки, подземные хода и прочее) - тут можно без коммерческой составляющей ограничиться хотя бы режимом государственной охраны, учета и исследования, также имеет смысл дополнить закон режимом исследований не пещерных образований и комплексов (гроты, поноры и прочее) - в начале текста проекта даны определения всего указанного, однако очень наукообразно и не всегда однозначно. Исследование промоин и поноров часто может привести к открытию и новых пещер.
11. Проектом закона предусмотрена очень большая разрешительная роль общественных объединений и организаций. Это нехарактерно для существующих реалий, поскольку общественные организации создаются не для эксплуатации - как только ОО начнет коммерческую эксплуатацию пещеры, она имеет шанс нарваться на налоговые вопросы. В то же время, если мы говорим о возможности эксплуатации пещер силами исключительно юридических лиц, следует понимать, что проект Закона фактически имеет своей целью предоставление экономических преимуществ некому ограниченному кругу заранее известных лиц (все пещеры, пригодные и привлекательные для коммерческой эксплуатации давно открыты и по факту успешно эксплуатируются). Цель такого Закона - создание искусственной монополии. Иными словами антимонопольную экспертизу он не пройдет.
12. Абсолютно непрозрачно прописана процедура установления приоритетов и прочих юридически не обоснованных нововведений. Это - широчайшее поле для коррупции, а для давно открытых объектов - поле для злоупотреблений со стороны чиновников и не менее широкое поле для возникновения споров о приоритете.
